始于2002年的電力體制改革至今已十年,改革重啟之聲再起。
自從《電力體制改革方案》(國(guó)發(fā)[2002]5號(hào)文件,下稱(chēng)“電改5號(hào)文”)下發(fā),除了政企分開(kāi)、廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離有進(jìn)展,文件確定的“輸配分開(kāi)”、“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”兩大改革議題則一直處于停滯狀態(tài)。進(jìn)一步改革將涉及深層次體制調(diào)整和利益調(diào)整。
在今年全國(guó)“兩會(huì)”期間,電力系統(tǒng)的“大佬”們?cè)侔l(fā)言,呼吁重新啟動(dòng)電力體制和電價(jià)改革,這其中包括國(guó)家電監(jiān)會(huì)副主席王禹民、國(guó)電集團(tuán)總經(jīng)理朱永芃、中電投總經(jīng)理陸啟洲、中電國(guó)際董事長(zhǎng)李小琳、北京電力公司總經(jīng)理朱長(zhǎng)林等。
作為十二屆全國(guó)政協(xié)委員,李小琳在《深化電力改革,服務(wù)小康社會(huì)》的提案中建議:“有必要成立以國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)同志掛帥的改革領(lǐng)導(dǎo)小組,打破行業(yè)局限和部門(mén)局限,為全面建成小康社會(huì)打下一個(gè)安全、穩(wěn)定、清潔、高效的能源支撐體系。”
“改革被卡住了”
電力改革十年來(lái),我國(guó)告別缺電時(shí)代,發(fā)電裝機(jī)和電網(wǎng)規(guī)模均有兩倍以上增長(zhǎng)。尤其是廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)之后,發(fā)電側(cè)實(shí)現(xiàn)多元化,五大電力集團(tuán)以及煤炭企業(yè)所屬電力企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇,市場(chǎng)化改革初見(jiàn)成效。
但這個(gè)過(guò)程中,政府定價(jià)依然占據(jù)主導(dǎo)地位,未能建立合理的電價(jià)形成機(jī)制。屬于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)仍然被嚴(yán)格管制,而具有壟斷性質(zhì)的輸配電價(jià)卻恰恰沒(méi)有管住,監(jiān)管乏力。
這與“放開(kāi)兩頭、管住中間”的改革思路恰好相反。全國(guó)政協(xié)委員陸啟洲說(shuō):“電力體制改革的核心是將輸配環(huán)節(jié)和發(fā)售電環(huán)節(jié)分開(kāi),這個(gè)改革現(xiàn)在被卡住了。”
一位電力行業(yè)管理部門(mén)官員表示,電力體制改革行至今日仍有諸多爭(zhēng)議——對(duì)于要不要改、怎么改以及改革的方向、重點(diǎn)、路徑、步驟等,都還存在不同看法,甚至有很大爭(zhēng)議。
“計(jì)劃手段與市場(chǎng)方式并存”的體制讓改革倡導(dǎo)者沮喪。具體而言,上網(wǎng)電價(jià)仍由政府定價(jià),煤、電價(jià)格矛盾突出,上網(wǎng)電價(jià)不能與煤炭?jī)r(jià)格及時(shí)足額聯(lián)動(dòng),水電價(jià)格缺乏明確合理的機(jī)制,電力競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)停滯。
在輸配環(huán)節(jié):尚未形成獨(dú)立的輸配電價(jià)機(jī)制。由于缺乏獨(dú)立和合理的輸配電價(jià),大用戶(hù)直購(gòu)電交易面臨諸多困難和阻力,跨地區(qū)電能交易也反映出許多問(wèn)題。在銷(xiāo)售環(huán)節(jié):銷(xiāo)售電價(jià)偏于僵化,缺少?gòu)椥?,未能與上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行及時(shí)有效的市場(chǎng)聯(lián)動(dòng),不能充分反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本,難以有效調(diào)節(jié)電力供求關(guān)系。
全國(guó)政協(xié)委員王禹民說(shuō):“要在體制和機(jī)制上有雙重突破。簡(jiǎn)單地說(shuō),就是輸電的不賣(mài)電。由政府制定出臺(tái)獨(dú)立的輸配電價(jià),電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)把電網(wǎng)這條‘公路’建好,按輸配電價(jià)收取‘過(guò)路費(fèi)’,用于電網(wǎng)投資建設(shè)和維護(hù)。同時(shí),逐步放開(kāi)上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià),讓發(fā)電側(cè)和用戶(hù)側(cè)電價(jià)由市場(chǎng)形成。同時(shí)推動(dòng)煤炭?jī)r(jià)格與電力價(jià)格并軌,并傳導(dǎo)到終端用戶(hù)。”
李小琳在提案中指出,雖然發(fā)電市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化,但購(gòu)售電仍單一壟斷,電廠(chǎng)賣(mài)電、用戶(hù)買(mǎi)電都還沒(méi)有選擇權(quán)和議價(jià)權(quán)。如能逐步放開(kāi),則更加有利于廣大電力消費(fèi)者和生產(chǎn)者自主調(diào)節(jié)、節(jié)能和創(chuàng)新能力的發(fā)揮,更加有利于新能源和智能電網(wǎng)等新興生產(chǎn)力的成長(zhǎng)。
全國(guó)政協(xié)委員朱永芃的觀點(diǎn)是:“建議按照5號(hào)文件精神,深化電力體制改革,實(shí)現(xiàn)‘打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)、提高效率、降低成本、健全電價(jià)機(jī)制、優(yōu)化資源配置’的改革目標(biāo)。”
如何重啟改革?
國(guó)務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中稱(chēng):“以更大的政治勇氣和智慧,深入推進(jìn)改革開(kāi)放。”對(duì)于電力體制改革而言,選擇怎樣的路徑、選擇什么突破口至關(guān)重要。
“改革之所以艱難,源于一些不想失去權(quán)力和既得利益的部門(mén)和企業(yè)的阻力。況且現(xiàn)行一些部門(mén)的職責(zé)設(shè)置本身就限制了改革的設(shè)計(jì)和推進(jìn)。目前,國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境相對(duì)寬松、社會(huì)對(duì)改革非常關(guān)注,再加上中共十八大召開(kāi)都為改革提供了新的契機(jī)。”前述電力行業(yè)管理部門(mén)官員說(shuō)。
改革如何重啟?
李小琳建議,“逐步放開(kāi)用戶(hù)選擇權(quán)和議價(jià)權(quán),實(shí)現(xiàn)電能買(mǎi)賣(mài)從管制壟斷型向競(jìng)爭(zhēng)服務(wù)型轉(zhuǎn)變。”
第一,同步放開(kāi)110kV及以上專(zhuān)變用戶(hù),同時(shí)確定開(kāi)放其他用戶(hù)的時(shí)間表。其中,行使選擇權(quán)的用戶(hù)須按比例承擔(dān)可再生能源補(bǔ)貼。第二,成立國(guó)家、南方購(gòu)售電服務(wù)總公司和各省級(jí)購(gòu)售電服務(wù)公司。購(gòu)售電服務(wù)公司負(fù)責(zé)在過(guò)渡期為無(wú)選擇權(quán)和不行使選擇權(quán)用戶(hù)提供購(gòu)電代理服務(wù),承擔(dān)普遍服務(wù)職責(zé)。以直接補(bǔ)貼取代交叉補(bǔ)貼。第三,成立國(guó)家、區(qū)域和省級(jí)多層次的獨(dú)立電力交易中心。鼓勵(lì)各交易中心積極培育適合各地實(shí)際的各種交易品種,實(shí)現(xiàn)電能生產(chǎn)者和消費(fèi)者多種形式的互動(dòng)交易。
在上述體制改革的同時(shí),須同步推進(jìn)電價(jià)機(jī)制改革。一是,出臺(tái)獨(dú)立輸配電價(jià)。近期基于購(gòu)售電價(jià)差出臺(tái)各省輸配電價(jià),以利于電力直接交易的實(shí)施。二是,實(shí)施容量、電量和輔助服務(wù)三部制的電價(jià)機(jī)制。建立相應(yīng)的容量、電量和輔助服務(wù)市場(chǎng),以利于各種類(lèi)型發(fā)電公平競(jìng)爭(zhēng)。
目前,國(guó)家電監(jiān)會(huì)力推的“大用戶(hù)直購(gòu)電”只在遼寧、吉林、福建、安徽、廣東、江蘇等為數(shù)不多的省份進(jìn)行小規(guī)模試點(diǎn)。朱永芃說(shuō):“大規(guī)模直供電是電力體制改革的重要部分,可增加發(fā)電和用電的積極性,電網(wǎng)管理也能更加科學(xué)、合理?,F(xiàn)在的發(fā)展還是慢了,應(yīng)該加快。”
出臺(tái)獨(dú)立的輸配電價(jià),這一提議也得到王禹民、朱長(zhǎng)林的支持。朱長(zhǎng)林認(rèn)為,輸配分開(kāi)難以降低用電價(jià)格,如要建立自由的電力交易市場(chǎng),首先要解除政府對(duì)電價(jià)的管制。只有電力價(jià)格體系合理了,才能討論交易平臺(tái)是否公平。
此外,朱長(zhǎng)林和王禹民的共同建議是:煤炭?jī)r(jià)格雙軌制終結(jié)后,應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)。在獨(dú)立的輸配電價(jià)下,煤價(jià)下降、上網(wǎng)電價(jià)、銷(xiāo)售電價(jià)同步下調(diào)。另有電改專(zhuān)家建議,上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化可以考慮分三步走,近期可保留煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策,但要進(jìn)一步調(diào)整完善,包括減少發(fā)電企業(yè)消化煤價(jià)上漲比例,及時(shí)足額聯(lián)動(dòng)等。在今后幾年,將這項(xiàng)政策改造升級(jí)。借鑒石油價(jià)格形成機(jī)制的做法,國(guó)家明確細(xì)化煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制辦法,由發(fā)電企業(yè)根據(jù)國(guó)家規(guī)定及市場(chǎng)供求自行決定上網(wǎng)電價(jià)并報(bào)政府部門(mén)備案,不再由政府部門(mén)審批,從而實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)電價(jià)由審批定價(jià)改為機(jī)制定價(jià)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,上網(wǎng)電價(jià)應(yīng)完全由市場(chǎng)供求決定,企業(yè)自主定價(jià)。